La Hongrie et l’OTAN : L’allié fidèle mais indocile de Washington

Article écrit par Antoine R.

Le 7 novembre 2019, l’interview d’Emmanuel Macron et les propos du président français sur la « mort cérébrale » de l’organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) provoquent une onde de choc politique au sein des pays-membre de l’Alliance en Europe centrale. Ainsi, le ministre des affaires étrangères hongrois Péter Szijjártó considère l’OTAN comme « l’alliance de défense la plus aboutie ».[1] La Hongrie figure parmi les premiers nouveaux pays-membre de l’Alliance issu de l’élargissement de 1999, consécutive à la fin de la guerre froide, apparaît ainsi comme profondément attaché à la relation transatlantique. Toutefois, la politique étrangère hongroise et ses priorités stratégiques représentent également une source de divergences et de conflits au sein de l’Alliance.

Une Histoire nationale de lutte pour l’indépendance, symbole des enjeux géopolitique de la Mitteleuropa

La Hongrie est située au cœur de l’Europe centrale, ou Mitteleuropa. Fondé en 1001, le Royaume de Hongrie devient l’État des peuples nomades Magyars issus du Caucase. Le Royaume d’Étienne 1er connaît une période d’expansion territoriale vers le nord en Bohême, en Moravie et en Silésie sous le règne de Jean Hunyadi. Toutefois, le Royaume des Magyars fait également face à une situation de troubles internes, par la lutte entre le pouvoir central et le pouvoir local des magnats, ainsi que l’invasion de l’Empire ottomans dans les Balkans, stoppée à Belgrade en 1444 par l’alliance hongro-roumano-serbe.

À partir de 1526, le Royaume de Hongrie est défait par l’Empire ottoman lors de la bataille de Mohác et connaît une triple partition de son territoire. En effet, l’ouest du Royaume, la Haute-Hongroie, située en Slovaquie contemporaine, est pris par le Saint Empire Romain Germanique, tandis que la plaine du Danuble, le cœur de Royaume de Saint-Étienne est conquis par les ottomans. Enfin, la principauté de Transylvanie, située en Roumanie actuelle, devient une principauté vassale de l’Empire ottoman. La majorité du territoire hongrois connaîtra la domination ottomane pendant 150 ans, jusqu’à la libération progressive du Royaume, notamment la libération de Buda en 1686. Le Royaume de Saint-Étienne passe ainsi du contrôle ottoman au contrôle par l’Empire d’Autriche dominé par Vienne. Dans le sillage de la révolution française émerge en Hongrie un sentiment national, symbolisé par le soulèvement hongrois de 1848, réprimé par Vienne et son allié l’Empire russe. Toutefois, l’Empire d’Autriche, concurrencé par la Prusse et son processus d’unification de l’Allemagne, est battu lors de la bataille de Sadowa en 1866. Cette défaite cuisante pour Vienne a pour conséquence la négociation du compris de 1868 et la création de la double monarchie d’Autriche-Hongrie.[2] L’assassinat de l’archiduc d’Autriche et de Hongrie François Ferdinand à Sarajevo le 28 juin 1914 provoque alors un processus de montée des tensions entre les puissances européennes, aboutissant à la Première Guerre mondiale. L’Autriche-Hongrie entre alors en guerre aux côtés de l’Allemagne et de l’Empire ottoman contre la France, le Royaume-Uni et la Russie jusqu’à sa défaite en 1918.

Cet événement a pour conséquence la signature de divers traités, de Versailles en 1919, mais également de Saint-Germain en Laye la même année et de Trianon en 1920. Ces traités, sous l’impulsion de la France, représentent un bouleversement géopolitique dans la région, par la dislocation des Empires centraux et la modification des frontières autrichiennes et hongroises. De nouveaux États émergent, tels que l’Autriche, la Hongrie, la Pologne, la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie au détriment de l’ancien royaume de Hongrie.[3] La dislocation de l’Empire austro-hongrois et la perte par la Hongrie de 2/3 de son territoire représente ainsi un traumatisme encore présent en Hongrie, dont le 100e anniversaire a été commémoré cette année.

Modifications territoriales aux termes du traité de Saint-Germain-en-Laye. Source : Lopez, J (2018). 10 septembre 1919. Le traité de Saint-Germain. G&H HS n°6. 24-25. J.GRASSELLI ET S.ROS POUR « G&H ». — Modifications territoriales aux termes du traité de Saint-Germain-en-Laye.
Source : Lopez, J (2018). 10 septembre 1919. Le traité de Saint-Germain. *G&H HS n°6*. 24-25. J.GRASSELLI ET S.ROS POUR « G&H ».

Modifications territoriales et enjeux des minorités hongroises aux termes du traité de Trianon.Source : Lopez, J (2018). 4 juin 1920. Le traité de Trianon. G&H HS n°6. 28-29.J.GRASSELLI ET S.ROS POUR « G&H ». — Modifications territoriales et enjeux des minorités hongroises aux termes du traité de Trianon.
Source : Lopez, J (2018). 4 juin 1920. Le traité de Trianon. *G&H HS n°6.* 28-29.
J.GRASSELLI ET S.ROS POUR « G&H ».

Le 21 mars 1919, la République des Conseils de Béla Kun, d’inspiration communiste est proclamée à Budapest.[4] En avril, la région de la Transylvanie, revendiquée par la Roumanie avec l’appui de la France, est envahie, tandis que les armées tchécoslovaques et serbes attaquent la Hongrie au nord et au sud pour soutenir l’allié roumain. Malgré l’entrée en guerre de l’Armée rouge aux côtés de la république des Conseils, l’armée hongroise est défaite en juillet 1919. L’entrée des troupes roumaines à Budapest provoque alors la chute de Béla Kun et l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement contre-révolutionnaire. L’homme fort du gouvernement, l’Amiral Horthy, alors ministre de la guerre deviendra régent du Royaume de Hongrie de 1920 à 1944.[5] À Budapest, le traumatisme de Trianon et l’hostilité au communiste depuis la terreur rouge de la République des conseils favorisent le rapprochement entre la Hongrie du régent Horthy et l’Allemagne nazie.[6] Ainsi, Budapest entre en guerre au côté de l’Allemagne contre l’URSS en juin 1941. En septembre 1944, l’Armée rouge pénètre en Hongrie et atteint Budapest en décembre. La capitale tombe en février, tandis que la totalité de la Hongrie est tombe en février 1945.

Un processus de satellisation s’opère par la mise en place de démocraties populaires soumises à Moscou et la liquidation de toute opposition au partis communiste de Mátyás Rákosi. Budapest se soulève en 1956. L’essoufflement économique du modèle communiste, la contestation politique du régime, ainsi que la fin de la doctrine de « souveraineté limitée », c’est-à-dire l’intervention politique et militaire de l’URSS en cas de contestation du communisme aboutirent à la dislocation du bloc de l’Est. En Hongrie, le multipartisme est rétabli en février 1989 et le rideau de fer est ouvert en mai.[7]

La Hongrie entre ambition de puissance régionale et problématique de sécurité ancrée dans les problématiques de la Mitteleuropa

La politique étrangère de la Hongrie se distingue de celle de la Pologne, conformément à la distinction entre les États qualifiés de « Frontline states » et ceux de la « Mitteleuropa ».[8] Plus précisément, on peut ainsi distinguer les positions de fermeté envers la Russie de l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie d’une part, de celles de la Hongrie, de la République Tchèque et de la Slovaquie appelant à la levée des sanctions contre Moscou. Par la localisation de la Hongrie au cœur de l’Europe centrale, au cœur de l’Europe centrale et ceinturée d’États-membre de l’OTAN et de l’UE, la politique étrangère hongroise se traduit par la perception d’une absence de menace étatique directe. En effet, selon l’étude Perception of security in Hungary, les scénarios d’activité étatiques hostiles ne représentent pas la menace la plus probable et la plus néfaste pour la Hongrie selon les sondés. Ainsi, seul 8% du panel considère la menace militaire russe comme un danger, tandis que l’activité hostile de service de renseignement et l’influence grandissante de la Chine ne préoccupe que 7% des sondés.[9]

La politique étrangère de la Hongrie est qualifiée de « pragmatisme géographique » selon le Premier-ministre Viktor Orbán. Plus précisément, il insiste sur la nécessité pour Budapest d’établir de bonnes relations avec les États frontaliers de la Hongrie comme l’Allemagne, ainsi que les principaux acteurs géopolitiques aux marges de l’Europe centrale comme la Russie et la Turquie, et avec les puissances mondiales comme les États-Unis et la Chine. Cette vision stratégique et diplomatique est justifiée par Viktor Orbán par l’héritage géographique de la Hongrie en Europe centrale, ceinturée par les aires géographiques germaniques, russes et turques, et nécessitant l’établissement de bonnes relations avec chaque partenaire. Cette vision peut être résumée par la déclaration du Premier-ministre hongrois au président russe Vladimir Poutine « La base de notre coopération politique est un simple fait géographique, aucun pays ne peut changer le numéro de sa maison ».[10] Ainsi, cette vision apaisée de la relation entre la Hongrie et les différentes puissances se traduit par la mention que Budapest ne considère aucun pays comme ennemi dans le document « Stratégie de sécurité nationale de la Hongrie », adoptée en février 2020.[11] Enfin, la volonté d’une politique étrangère hongroise. Cette vision stratégique et diplomatique du Premier-ministre s’accompagne d’une volonté d’ouverture à l’échelle mondiale, vers le « global East » et le « global South », c’est-à-dire vers les puissances émergentes d’Asie, du Moyen-Orient et de l’Afrique, d’assurer un marché à l’international pour le développement des entreprises hongroises.[12]

Malgré l’absence de perception d’une menace conventionnelle directe contre la Hongrie et ses intérêts, Budapest est toutefois engagé depuis 2016 dans un processus de modernisation de ses forces armées hongroises, le plan Zrinyi 2026. Il est accompagné d’une hausse du budget de la défense de 162 milliards de forints (76 millions d’euros), soit un total de 778 milliards de forints (31 milliards d’euros) atteignant ainsi 1,66% du PIB, annoncé le 26 mai dernier.[13] En effet, la Hongrie apparaît comme préoccupée par le respect de ses engagements pour la sécurité au sein de l’OTAN, de l’UE, mais également de la Coopération de défense d’Europe centrale (CDEC) regroupant l’Autriche, la Croatie, la Hongrie, la Slovaquie, la Slovénie et la République Tchèque. Parmi les principaux dangers pour Budapest peuvent être cités les menaces non-étatiques comme le terrorisme, le crime organisé ou encore la gestion des migrations illégales.[14] Ainsi, l’activisme de Budapest pour la sécurité internationale et régionale peut être souligné par l’engagement accru des forces armées hongroises en opérations extérieures (OPEX), estimées entre 800 et 900 hommes, notamment au Kosovo avec 395 militaires[15], en Bosnie-Herzégovine et en Irak avec 200 personnels sur chaque théâtre[16][17], en Afghanistan avec 95 militaires[18] et au Mali avec 20 personnels.[19]

Une des priorités de la stratégie de sécurité nationale hongroise est la stabilité des Balkans occidentaux, se traduisant par une présence militaire hongroise importante, c’est-à-dire le déploiement de 595 militaires au sein de la force de l’OTAN pour le Kosovo (KFOR) ainsi que de la force européenne en Bosnie-Herzégovine (EUFOR Althea). En effet, l’intérêt de Budapest pour la sécurité de cette région est particulièrement souligné dans la stratégie de sécurité nationale de la Hongrie de 2020, menacé de déstabilisation face au risque migratoire et terroriste. Ainsi, Budapest insiste particulièrement sur l’intégration au sein de l’OTAN et de l’UE des Balkans occidentaux.

Malgré l’opposition entre le gouvernement de Budapest et les institutions européennes, la stratégie de sécurité nationale de la Hongrie plaide pour le renforcement de capacités de défense autonome de l’UE ainsi que des coopérations de défense bilatérales approfondie avec plusieurs pays européens, notamment l’Allemagne, les pays du groupe de Visegrad (V4) dont la Pologne, ainsi que la France et l’Italie. Toutefois, Budapest réaffirme son attachement à l’Alliance, puisque l’approfondissement des capacités de défense européenne doit s’inscrire en complémentarité, et non en concurrence avec l’OTAN selon la stratégie de sécurité nationale de la Hongrie.[20]

La Hongrie et l’OTAN : Un allié indéfectible mais indocile au sein de l’Alliance

L’attachement de la Hongrie à l’Alliance ainsi qu’à la relation transatlantique apparaît comme particulièrement forte au regard de l’étude The perception of security in Hungary. 64% des sondés sont favorables au respect de l’engagement militaire de la Hongrie en soutien à un allié de l’OTAN ou de l’UE en cas d’agression.[21] De plus, la stratégie de sécurité nationale de la Hongrie de 2020 souligne explicitement le rôle de l’Alliance comme pierre angulaire de la politique de défense nationale hongroise. De plus, le rôle des États-Unis comme partenaire pour la sécurité de l’Europe est réaffirmé par la formule suivante « La Hongrie attache une grande importance à l'alliance de civilisation, de valeurs et d'intérêts entre l'Europe et les États-Unis d'Amérique. Par conséquent, il est dans notre intérêt fondamental de maintenir une relation stratégique avec les États-Unis ». Cet attachement au lien transatlantique se traduit concrètement par un montant d’importations de matériels militaires américaines de 83 millions de dollars entre 1999 et 2019, ainsi que notamment la finalisation en août 2020 du contrat pour l’acquisition de missiles AIM-120 AMRAAM aux États-Unis pour un milliard de dollars.[22] Par ailleurs, divers évènements de l’année 2020 rappellent l’importance du lien transatlantique pour la Hongrie, tels que la mise en place de l’exercice hongro-américain Hawk Strike en Hongrie au début du mois de mars. Un scénario de combat de haute intensité a ainsi mobilisé les personnels de la 2e Brigade d’opérations spéciales, le fer de lance de l’Armée de terre hongroise, ainsi que deux hélicoptères MI-24, un hélicoptère de transport MI-17 et un appareil JAS-39 Gripen de l’Armée de l’air.[23] Par ailleurs, l’exercice a mobilisé 200 personnels de l’US Army, plusieurs hélicoptères CH-47 Chinook et UH-60 Black Hawk américains ainsi que des véhicules blindés de combat d’infanterie M2 et M3 Bradley.[24] Cet exercice hongro-américain, à destination des personnels du 19e contingent hongrois en Afghanistan au sein de l’OTAN, a été particulièrement suivi par les autorités militaires hongroises, par la présence du chef d’État-major des forces armées, le général Gábor Böröndi. De plus, le gouvernement hongrois a annoncé en juin dernier une campagne de rénovation de la base aérienne de Pápa en juin dernier, désignée base de réserve de l’OTAN depuis 2007, abritant trois appareils de transports C-17 du Strategic Airlift Consortium (SAC), c’est-à-dire le soutien logistique aérien de l’Alliance dans la région.[25] Ainsi, la Hongrie apparaît comme un allié engagé au sein de l’Alliance, avec 95 personnels déployés en Afghanistan, ainsi que 395 militaires en mission au Kosovo. L’importance du contingent hongrois dans les Balkans souligne ainsi la priorité stratégique de cette région pour Budapest, qui insiste particulièrement sur l’intégration des Balkans occidentaux au sein des structures collectives euro-atlantiques.

Malgré un fort attachement à l’Alliance et à la relation transatlantique, la politique étrangère de la Hongrie diverge de la position de ses alliés frontaliers de la Russie et des États-Unis, contribuant à des tensions au sein de l’OTAN, relative au positionnement hongrois face à l’Ukraine et à la Russie. Cette dernière est ainsi considérée comme un acteur incontournable de l’ordre international selon la stratégie de sécurité nationale de 2020. Ce document ne mentionne pas l’attitude de la Russie dans le dossier ukrainien, mais déplore toutefois la situation de tensions accrue entre la Russie et l’OTAN et prône la nécessité du dialogue entre les deux parties afin de diminuer les tensions.[26] Cette position diverge ainsi des attitudes de fermeté de pays comme les États-Unis, la Pologne et les États baltes adoptant une posture de fermeté contre Moscou. Plus précisément, la question énergétique russe souligne ces différences de perception en Europe centrale, la Russie représentant 40% des importations de gaz et 27% des importations de pétrole de l’UE. Le ministre des affaires étrangères Péter Szijjártó, en visite à Moscou en juin dernier, a annoncé l’achat de 4,2 milliards de mètres cubes de gaz à gazprom sur les cinq prochaines années, contrastant ainsi avec l’attitude polonaise de méfiance envers les importations énergétiques russes en Europe.[27]

Par ailleurs, le dossier ukrainien représente une source de conflit interne au sein de l’OTAN, en raison du conflit politique hongro-ukrainien relatif à la loi de 2017 sur l’enseignement de l’ukrainien au détriment des langues minoritaires, dont le hongrois. Budapest condamne ainsi les violations des droits de la minorité hongroise de Transcarpathie, comptant 100 000 individus, et s’est traduit par le blocage de la Hongrie au dialogue entre l’OTAN et l’Ukraine. En effet, ces frictions ont été marquées en février dernier par la visite au ministère des affaires étrangères à Budapest d’une délégation diplomatique représentant plusieurs pays de l’OTAN de la France afin de faire pression sur la Hongrie pour la fin de sa politique de blocage systématique du dialogue entre l’OTAN et l’Ukraine.[28]

Par ailleurs, la relation entre Budapest et Washington apparaît également comme conflictuelle au regard de l’attitude de la Hongrie envers la Chine. Dans un contexte de rivalité accrue entre Pékin et Washington, la stratégie de sécurité nationale de la Hongrie insiste sur la nécessité d’établir une relation pragmatique avec Pékin, en raison de risques relatifs aux investissements chinois dans des secteurs sensibles.[29] Toutefois, la Chine n’est pas perçue comme une menace à Budapest, mais comme un partenaire économique important, soulignée par l’attitude des autorités hongroises durant la première vague de l’épidémie de Coronavirus. Ainsi, le ministre des affaires étrangères Péter Szijjártó déclare au parlement le 7 avril 2020 l’importance du commerce de matériel médical avec la Chine, et dénonce l’attitude de plusieurs pays européens « donnant des leçons de droit de l’Homme à la Chine tout en faisant la queue pour obtenir du matériel médical chinois ».[30] Cette attitude a été maintenue tout au long de la crise sanitaire, le ministre des affaires étrangères a ainsi communiqué fréquemment l’arrivée de transports de matériel médical chinois. Par ailleurs, la classification « secret d’État » du projet d’investissement sino-hongrois de 2,1 milliards de dollars pour la construction de la ligne de chemin de fer Budapest-Belgrade dans le cadre des « nouvelles routes de la Soie » par Viktor Orbán est également révélatrice de l’attitude hongroise envers la Chine. Enfin, malgré les craintes pour la sûreté des réseaux de télécommunications de l’OTAN en Europe exprimées par le gouvernement américain envers l’entreprise Huawei et l’installation du réseau 5G en Europe, le gouvernement poursuit les négociations avec l’entreprise chinoise.[31] La position de Budapest contraste ainsi avec l’attitude de fermeté de son allié en Europe centrale, la Pologne, symbolisée par l’arrestation à Varsovie d’un homme d’affaire chinois accusé d’espionnage. [32]

Sources :

[1] ‘Péter Szijjártó on Macron’s Claim That NATO Is “Brain Dead”’. Amanpour & Company.

[2] Le Calloch, B. (2014). Histoire de la Hongrie. Éditions ARMELINE.

[3] Lopez, J. (2018, Novembre). Le traité de Trianon. Guerres & Histoire, HS 6, 28-29.

[4] Lopez, J. (2018, Novembre). Béla Kun, l’homme de Moscou. Guerres & Histoire, HS 6, 30-31.

[5] Lopez, J. (2018, Novembre). Cauchemar à Budapest : Les Roumains sont là. Guerres & Histoire, HS 6, 32-33.

[6] Ibid

[7] Bogdan, H. (2017). Histoire des pays de l'Est. Tempus Perrin

[8] ‘Between the Eastern Flank and Mitteleuropa’. 2019. Visegrad Insight.

[9] Etl, Alex. ‘The Perception of Security in Hungary’. ISDS Analysis.

[10] ‘The Prisoner of Geography: Orbán’s Perception of Geographical Pragmatism’. 2019. Modern Diplomacy.

[11] Nemzeti Jogszabálytár’.